Chefferie traditionnelle au Togo/Quand la reconnaissance administrative rencontre le déficit de légitimité coutumière ; réexaminer devient un impératif

À Ando, dans la préfecture de l’Avé, la désignation de Tengué Kodjo Agbeko, dit « Angélo », comme chef canton continue de susciter de vives contestations. Derrière cette crise de chefferie se pose une question centrale : jusqu’où l’autorité administrative peut-elle aller dans la reconnaissance d’un chef lorsque les instances coutumières et une partie des populations disent ne pas se reconnaître dans le processus ?

La chefferie traditionnelle est une institution particulière. Elle se situe au croisement du droit positif et des traditions locales. La loi n°2007-002 du 8 janvier 2007 la définit d’ailleurs comme une institution de l’administration territoriale et précise que la désignation et l’intronisation du chef traditionnel doivent obéir aux us et coutumes de la localité. La même loi prévoit que la désignation peut intervenir par succession héréditaire ou par consultation populaire.

C’est précisément sur cette articulation entre légalité administrative et légitimité coutumière que se cristallise aujourd’hui la controverse à Ando.

Selon des membres des familles royales, des sages et des acteurs coutumiers cités dans les contestations, la procédure ayant conduit à la désignation de Tengué Kodjo Agbeko, dit « Angélo », demeure entourée de nombreuses interrogations. Ils mettent notamment en avant l’absence, lors de la cérémonie d’intronisation, de plusieurs acteurs traditionnellement associés au processus de désignation et d’installation du chef : grands attributs de la chefferie, conseils des sages, « Efioto » et autres détenteurs de prérogatives coutumières.

Pour ces contestataires, cette absence ne relèverait pas d’un simple détail protocolaire. Elle poserait la question de la régularité même du processus coutumier ayant précédé la reconnaissance administrative.

La difficulté est plus profonde. Elle porte sur la procédure, les consultations effectuées, les avis recueillis et la conformité du processus aux règles coutumières applicables à Ando.

La loi n°2007-002 est, sur ce point, explicite : « La désignation et l’intronisation du chef traditionnel obéissent aux us et coutumes de la localité. » Dans le cas d’une succession héréditaire, la désignation relève du conseil coutumier. En cas de désaccord entre ses membres, la loi prévoit même un mécanisme spécifique de règlement entre les candidats remplissant les conditions requises.

La reconnaissance administrative intervient ensuite. Pour un chef de canton, elle relève d’un décret en Conseil des ministres sur rapport du ministre chargé de l’Administration territoriale. Autrement dit, le décret de reconnaissance constitue l’aboutissement d’une procédure ; il ne se substitue pas, en principe, à la désignation coutumière préalable.

C’est là que se trouve le cœur du dossier d’Ando : le décret peut-il juridiquement et administrativement clore une contestation lorsque les conditions ayant précédé la reconnaissance restent elles-mêmes contestées ?

La question mérite d’être posée avec d’autant plus de rigueur que l’article 15 de la loi prévoit qu’une désignation contraire à ses dispositions ne peut faire l’objet d’une reconnaissance par l’autorité compétente.

Les correspondances de contestation ont-elles été examinées ?

Autre interrogation soulevée dans le dossier : les différentes correspondances d’opposition adressées aux autorités compétentes avant ou pendant la procédure ont-elles été effectivement versées au dossier et examinées ?

Les familles royales et les acteurs coutumiers qui contestent la procédure souhaitent notamment savoir si leurs observations ont fait l’objet d’un examen contradictoire et si leurs arguments ont été confrontés aux pièces produites par les autres prétendants.

Il ne s’agit pas ici de demander à l’administration de prendre automatiquement parti pour un camp contre un autre. L’enjeu est plutôt celui de l’instruction administrative du dossier : identification des ayants droit, vérification des filiations et des droits coutumiers invoqués, examen des procès-verbaux, audition des parties concernées et appréciation de la conformité de la procédure aux textes en vigueur et aux usages propres à la localité.

Le décret n°2016-028/PR du 11 mars 2016 fixe justement les modalités d’application de la loi n°2007-002 relative à la chefferie traditionnelle. Ce cadre réglementaire montre que la reconnaissance d’un chef s’inscrit dans une procédure juridiquement encadrée et non dans une simple formalité protocolaire.

Le dossier d’Ando comporte par ailleurs une autre accusation formulée par des contestataires : ceux-ci mettent en doute l’origine togolaise de Tengué Kodjo Agbeko et affirment qu’il serait originaire du Ghana.

Cette affirmation, qui constitue une contestation grave, devrait naturellement être vérifiée par les autorités compétentes sur la base de documents d’état civil et de nationalité, plutôt que d’être considérée comme établie sur la seule foi des déclarations des parties.

La raison est simple : la loi relative à la chefferie traditionnelle fixe parmi les conditions requises pour être désigné et reconnu chef traditionnel le fait d’être de nationalité togolaise, d’être majeur, de bonne moralité, de jouir de ses droits civils et politiques, mais également de remplir les conditions d’aptitude exigées par la coutume.

La question de la nationalité, si elle est officiellement soulevée dans le dossier, relève donc d’une vérification administrative et documentaire, et non d’une appréciation populaire.

Quand la reconnaissance administrative rencontre le déficit de légitimité coutumière

C’est toute la difficulté de la situation à Ando.

Sur le plan administratif, un acte de reconnaissance produit des effets juridiques. Mais sur le terrain coutumier, l’autorité d’un chef repose également sur l’adhésion des communautés concernées et sur le respect des mécanismes traditionnels de désignation et d’intronisation.

C’est pourquoi la multiplication des contestations autour de certaines chefferies au Togo interpelle sur la nécessité de préserver l’équilibre voulu par la loi : l’État reconnaît le chef, mais la coutume participe à sa désignation.

Des précédents publiés au Journal officiel montrent d’ailleurs que les actes de reconnaissance des chefs de canton s’appuient sur des pièces issues du processus coutumier. Certains décrets font expressément référence au procès-verbal d’une réunion du conseil coutumier, tandis que d’autres mentionnent le procès-verbal d’une consultation populaire.

La procédure n’est donc pas sans importance. Le procès-verbal, la consultation, le conseil coutumier et les conditions prévues par la loi constituent des éléments qui permettent à l’administration de fonder juridiquement sa décision.

Ando, Sanda-Afohou, Aflao-Sagbado, Djon : le malaise dépasse un seul canton

Le cas d’Ando ne constitue pas, selon les contestations rapportées, un phénomène isolé. Des tensions similaires sont évoquées à Sanda-Afohou, dans la préfecture de Bassar, à Aflao-Sagbado, dans la préfecture du Golfe, ainsi qu’à Djon, dans la préfecture de l’Akébou.

Dans ces différentes localités, les contestataires ne remettent pas nécessairement en cause le principe même de l’intervention de l’État. Leur préoccupation porte davantage sur la manière dont l’État vérifie la conformité des désignations avant de leur donner une reconnaissance officielle.

La question devient alors celle de la qualité de l’instruction : les différentes parties ont-elles été entendues ? Les familles royales ont-elles été identifiées ? Les conseils coutumiers ont-ils été consultés ? Les procès-verbaux sont-ils concordants ? Les oppositions ont-elles été examinées ? Les conditions légales sont-elles réunies ?

Autant de questions qui relèvent moins de la polémique politique que de la sécurisation juridique des actes administratifs.

Réexaminer plutôt que laisser s’enraciner le conflit

Dans une situation où la contestation persiste après la reconnaissance administrative, un réexamen du dossier peut apparaître comme un moyen de prévenir l’enracinement du conflit. Il ne s’agirait pas nécessairement de remettre en cause automatiquement un acte existant, mais de vérifier, à partir des pièces disponibles, si toutes les exigences légales et coutumières ont effectivement été satisfaites.

Le ministère chargé de l’Administration territoriale dispose, à cet égard, d’une responsabilité particulière dans la préservation de la paix sociale autour des institutions traditionnelles.

La question mérite d’être traitée avec suffisamment de distance : un décret ne devrait pas devenir le point de départ d’une crise de légitimité ; il devrait être l’aboutissement d’un processus suffisamment documenté pour être accepté par les différentes composantes de la communauté.

La chefferie traditionnelle n’est pas une fonction administrative ordinaire. Elle est juridiquement reconnue comme une institution de l’administration territoriale, mais elle demeure profondément enracinée dans les identités, les lignées, les rites et les mécanismes coutumiers.

À Ando, l’urgence est désormais de restaurer la confiance

Le dossier d’Ando appelle donc moins à l’affrontement entre les protagonistes qu’à une clarification administrative et coutumière.

Une commission d’instruction, l’examen contradictoire des pièces, l’audition des différentes parties, la vérification des procès-verbaux et, lorsque cela est nécessaire, une enquête de terrain pourraient permettre de distinguer ce qui relève de la contestation politique ou personnelle de ce qui relève effectivement d’une irrégularité dans la procédure.

C’est à cette condition que l’autorité administrative pourra sécuriser sa décision et restaurer la confiance.

Car lorsqu’un chef reconnu par l’État est contesté par une partie significative de la communauté, le problème ne se limite plus à la personne installée sur le trône. Il touche directement l’autorité de l’institution, la cohésion sociale et la paix dans la localité.

À Ando, la question centrale est donc désormais celle-ci : le processus ayant conduit à la reconnaissance du chef a-t-il suffisamment respecté la loi, les procédures administratives et les us et coutumes de la communauté ?

La réponse ne peut être apportée ni par la rumeur, ni par la confrontation. Elle passe par les pièces, les textes, les enquêtes, l’écoute des parties et la transparence de la procédure.

Sauvegarder la chefferie traditionnelle, c’est aussi préserver la confiance entre l’État, les autorités coutumières et les populations. Et à Ando, cette confiance semble aujourd’hui nécessiter une nouvelle vérification du dossier.

La redaction